Kaivosvalvojat ja -luvittajat yhteisillä neuvottelupäivillä

Kaivosvalvojien ja -luvittajien neuvottelupäivät ovat vuosittain järjestettävä tapahtuma, jossa kaivosten valvontaviranomaiset, lupaviranomaiset sekä ministeriöt (TEM ja YM) kokoontuvat keskustelemaan ajankohtaisista aiheista. Ensimmäiset neuvottelupäivät järjestettiin vuonna 2014. Tänä vuonna neuvottelupäivät suunniteltiin alun perin järjestettävän Lapin maisemissa Luostolla, mutta vallitsevan poikkeustilanteen takia tapahtuma jouduttiin järjestämään etäyhteydellä. Tapahtumaan osallistui noin 85 henkilöä.

Kaivosvalvojien ja -luvittajien neuvottelupäivien järjestäminen kuuluu Kainuun ELY-keskuksen valtakunnalliseen kaivoserikoistumistehtävään. Neuvottelupäivät järjestetään yhteistyössä tapahtuman sijainnin mukaisesti alueellisen ELY-keskuksen kanssa. Yhteisillä neuvottelupäivillä ylläpidetään ajantasaista tietoa sekä edistetään yhteistyötä eri virastojen ja viranomaisten välillä. 

Sotkamon Silverin hopeakaivoksen rakennusvaiheen kuva, jossa asennetaan kalvorakenteita altaan pohjalle.
Sotkamo Silverin hopeakaivoksen HDPE-kalvorakenteen rakentaminen. Kuva: Joni Kivipelto.

Lainsäädännön tulkinta ja muutostarpeet herättivät keskustelua

Neuvottelupäivän tiiviiksi osoittautuneessa ohjelmassa sivuttiin aihepiirejä uusien kaivoshankkeiden suunnittelusta aina kaivostoiminnan sulkemisen suunnitteluun sekä suljettuihin kaivosalueisiin asti. Keskustelua syntyi muun muassa kaivoslain uudistamisesta, ympäristövahinkojen vastuujärjestelmän uudistamiseen liittyvästä TOVA-hankkeesta sekä jätevakuussääntelyn muutoksista. Vakuudet ja huoli niiden kattavuudesta ja riittävyydestä on ollut muutamien viime vuosien ajan taajaan toistunut puheenaihe valvontaviranomaisten keskuudessa. Lainsäädännön tulkintakysymykset nousivat myös esiin esimerkiksi keskultaessa pitkään toimineen ja nyt laajenevan kaivostoiminnan velvollisuudesta suorittaa YVA-menettely ennen ympäristöluvan myöntämistä sekä valvojan ja toiminnanharjoittajan erilaisista keinoista ja perusteista laittaa ympäristöluvan muuttaminen vireille lupaviranomaisessa. 

Kaivannaisteollisuuden valvonta on monitahoista ja siinä on huomioitava useita näkökulmia

Kaivokset työllistävät paljon sekä lupa- että valvontaviranomaisia. Tukesin eli kaivosviranomaisen mukaan Suomessa on tällä hetkellä aktiivisena 44 kaivosta, joita operoi 22 yhtiötä. Tämän lisäksi meillä on useita kaivospiirejä, joilla on ollut toimintaa sekä useita suljettuja tai hylättyjä kaivannaisjätteen jätealueita. Neuvottelupäivänä käydystä keskustelusta kävi hyvin ilmi, että kaivoksen ja sen toimintojen koko ei ole aina suoraan verrannollinen kaivoksen aiheuttamaan työmäärään viranomaisessa. Pitkään toimineet, pienet ja/tai toimintansa keskeyttäneet kaivokset voivat työllistää yhtä paljon kuin suuremmatkin valvontakokonaisuudet.  

Valvontatyö kohdistuu aina koko kaivostoiminnan elinkaareen sisältäen uusien kaivoshankkeiden suunnittelun ohjaamista, olemassa olevan kaivostoiminnan monipuolista valvontaa sekä toimintojaan lopettavan kaivoksen sulkemisen suunnittelun ohjaamista ja näiden sulkemistöiden toteuttamisen valvontaa. Kaivosten konkurssitilanteiden myötä sulkemisen toteuttaminen voi käytännössä jäädä valvontaviranomaisen harteille.

Louhos, jonka takana metsää.
Kuikankullan malminetsintään liittyvä tutkimusoja Suomussalmella. Kuva: Joni Kivipelto.

Lupaviranomaisen vastuu korostuu kaivostoiminnan elinkaaren eri vaiheissa huomioiden sen, että lupapäätöstä tarvittavine lupamääräyksineen edeltää ympäristöluvan myöntämisen edellytyksiä koskeva harkinta. Lupaviranomaisen on hankittava riittävät tiedot toiminnasta ja sen ympäristövaikutuksista, jotta se voi perustellusti myöntää luvan kaivoshankkeelle, sen muuttamiselle tai toiminnan sulkemiselle ja jälkihoidolle. Lupaviranomaisten kertomien kokemusten mukaan kaivosteollisuudessa haetaan muuta teollisuutta useammin voimassa olevan ympäristöluvan muuttamista toiminnan aikana kertyvän uuden tiedon pohjalta.  

Sulkemisen suunnittelussa omat haasteensa

Ympäristötietoisuuden kasvaessa ovat lisääntyneet myös ympäristölupahakemuksia varten tarvittavat tietotarpeet. Neuvottelupäivillä kuulimme hyvän esityksen vesienhoidon ympäristötavoitteiden huomioimisesta luvanvaraisissa toiminnoissa sekä tietoa Weser-päätöksen ja Finnpulp-ratkaisun vaikutuksesta oikeusharkintaan. Vesistöjen tilaluokituksen lisäksi on huomioitava alueen luontoarvot ja kävimmekin hyvää keskustelua siitä, kuinka luontoarvot tulee aina ottaa huomioon kaivoshankkeissa. Myös kaivoksen sulkemisen suunnittelussa luontoarvot tulee huomioida ja on mahdollista, että vakiintunut kaivostoiminta on muuttanut ympäristöään niin, että on muodostunut suotuisat elinolosuhteet sellaisille lajeille, joiden elinolosuhteet voivat heiketä kaivostoiminnan loputtua.  

Kaivosten sulkemisen suunnittelun osalta keskustelua herätti sulkemissuunnitelmien ja niissä esitettyjen toimien riittävyys ympäristövaikutusten ehkäisemiseksi. Sulkemisen kohteena olevista toiminnoista ja vastuista voi olla epäselvyyttä tilanteissa, joissa kaivostoiminta on toistuvasti vaihtanut omistajaa. Kiertotalouden näkökulmasta kaikkia toimintoja ei kannata aina sulkea lopullisesti muiden sulkemistoimien yhteydessä, mikäli niille olisi mahdollisesti vielä löydettävissä käyttöä. Tällöin on kuitenkin tärkeä varmistaa alueen ympäristöturvallisuus sekä riittävät vakuudet.  

Hituran suljettu jätealue, jota valvoja on tarkastamassa.
Hituran suljettu jätealue. Hituran nikkelikaivos Nivalassa oli toiminnassa 1970-luvulta vuoteen 2015 asti. Alueen sulkemistyöt vielä jatkuvat. Kuva: Joni Kivipelto.

Kaiken kaikkiaan neuvottelupäivä oli antoisa kokemus myös etäyhteydellä, vaikka päivä tuntuikin raskaammalta kuin live-tapaaminen. Etäyhteydellä yhteiset keskustelut jäivät lyhyemmiksi, eikä kahvi- ja lounastauoilla pystynyt nauttimaan palveluntarjoajan antimista ja verkostoitumaan pienemmissä ryhmissä. Positiivista kuitenkin on, että pitkän ja asiapitoisen päivän päälle on jo valmiiksi kotona. Kaivosvalvojien ja -luvittajien neuvottelupäivät järjestetään tuttuun tapaan taas ensi vuonna, jolloin suuntaamme Pohjois-Karjalaan. Toivottavasti myös edellä esitetty verkostoituminen toteutuu ehkäpä uuden normaalin puitteissa. 


Blogikirjoittaja Joni Kivipellon kuva.

Kirjoittaja Joni Kivipelto toimii ympäristöasiantuntijana Kainuun ELY-keskuksessa.


Kainuun ELY-keskus hoitaa ympäristövastuualueellaan valtakunnallista erikoistumistehtävää ja on erikoistunut kaivoksiin. Kaikuja Kainuusta -blogin edellinen kirjoitus kaivoserikoistumisesta on luettavissa oheisesta linkistä:

Kainuun ELY on erikoistunut kaivostoiminnan ympäristöturvallisuuteen

Kainuun ELY-keskus on yksi niistä Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksista, joilla on ympäristövastuualueella valtakunnallinen erikoistumistehtävä. Erikoistumistehtävän hoitaminen on käytännössä sitä, että kyseinen ELY-keskus suuntaa osan resursseistaan valtakunnallisesti yhteiseen käyttöön. Kainuun ELY-keskus on erikoistunut kaivoksiin eli annamme asiantuntija-apua muille ELY-keskuksille kaivostoiminnan ympäristöturvallisuusasioissa. 

Kainuussa erikoistumistehtävää on tehty vuodesta 2010 alkaen ja siihen on käytetty vuosittain noin kaksi henkilötyövuotta. Kainuun ELY-keskus hoitaa keskitetysti myös patoturvallisuustehtäviä, mikä antaa synergiaetua kaivostoiminnan ympäristöturvallisuustehtävän hoidossa.  Kaivoksiin liittyviä erikoistumistehtäviä on lisäksi Lapin ja Pohjois-Pohjanmaan ELY-keskuksissa. 

Sotkamo Silverin hopeakaivosalueella työkoneita.
Sotkamo Silverin hopeakaivoksen rikastushiekka-altaan rakennustyömaa. Kaivoksen avajaisia vietettiin keväällä 2019. Kuva: Joni Kivipelto.

Erikoistuminen kaivostoiminnan ympäristöturvallisuuteen – mitä se käytännössä tarkoittaa?

Kainuun ELY-keskuksen erikoistumistehtävän tarkoituksena on parhaan ja uusimman tiedon vieminen käytäntöön viranomaisille sekä toiminnanharjoittajille:

  • annamme asiantuntija-apua muille ELY-keskuksille ja viranomaisille
  • järjestämme koulutuksia viranomaisille, toiminnanharjoittajille ja konsulteille 
  • teemme erillisrahoituksella kehityshankkeita (OHKE-hankkeet).

Asiantuntija-apuna annamme lausuntoja ympäristölupa-asioissa ja ympäristövaikutusten arviointimenettelyissä, osallistumme valvontakäynneille ja tuemme toisen ELY-keskuksen valvojan työtä. Asioiden hoitamisessa, toimivalta on aina paikallisella ELY-keskuksen edustajalla.  

Kaivosten valvontatyö vaatii valvojalta hyvin laajaa osaamista, joten erikoistumistehtävän yhtenä lähtökohtana on vastuuvalvojan työn tukeminen. Erikoistumistehtävän hoidossa asiantuntijapalveluiden tarjoaminen on merkittävässä roolissa. Esimerkiksi vuonna 2019 kaivoserikoistumisen puitteissa avustettiin 15 eri kaivoksen asioissa valvonta- ja lupaviranomaisia osallistumalla ennakkoneuvotteluihin, YVA-menettelyihin, valvontaan ja lupahakemuksien ja muiden suunnitelmien kommentointiin.  

Alue, josta on otettu kaoliinisavea.
Vanha kaoliinisaven ottoalue Pihlajavaarassa, Puolangalla. Kaoliinisavea käytetään muun muassa paperin valmistuksessa ja rakennustuoteteollisuudessa. Kuva: Joni Kivipelto.

Kaivosten valvontatyö vaatii ELY-keskuksen valvojalta osaamista esim. valvontatyöstä, ympäristöluvista, päästöistä ja ympäristövaikutuksista sekä toimimisesta eri viranomaisverkostoissa. Olemme erikoistumistehtävän puitteissa järjestäneet kaikkiaan 26 koulutusta, joihin on osallistunut eri tahojen viranomaisia, toiminnanharjoittajia sekä konsultteja. Keskimäärin kuhunkin koulutukseen on osallistunut noin 90 – 150 henkilöä.  

Koulutuksilla pyritään lisäämään ELY-keskusten kaivosvalvojien ja muiden viranomaisten kuten Aluehallintoviraston (AVI), Säteilyturvakeskuksen (STUK) sekä Turvallisuus- ja kemikaaliviraston (Tukes) osaamista. Koulutuksia on tarjottu myös konsulteille ja toiminnanharjoittajille. Koulutusten tarkoitus on kaivososaamisen parantaminen ja ajantasaisen tiedon ylläpitäminen sekä viranomaisyhteistyön edistäminen. Lisäksi koulutus- ja neuvottelupäiviä järjestetään yhteistyössä muiden ELY-keskusten ja ympäristöministeriön kanssa. 

Vanha kaoliininkäsittelyrakennus. Ei toiminnassa enää, rakennus osittain sortunut.
Vanha kaoliininkäsittelyrakennus. Pihlajavaara, Puolanka. Kuva: Joni Kivipelto.

Kainuun ELY-keskuksen erikoistumistehtävän tarkoituksena on myös toiminnan kehittäminen. Tähän kehittämistyöhön ympäristöministeriö on myöntänyt erillisrahoitusta. Kainuun ELY-keskus on toiminut vastuutahona muun muassa parhaillaan olevien Kaivosten ympäristönsuojelurakenteiden suunnittelu ja rakennus -oppaan sekä Kaivosten konkurssitilanteiden ja ympäristövahinkojen valvonnan -toimintaohjeen teossa.

Olemme myös laatineet yhdessä Geologian tutkimuskeskuksen kanssa juuri julkaistun oppaan kaivannaisjätteiden ja -jätealueiden hallinnasta. Oppaassa kuvataan parhaita käyttökelpoisia tekniikoita ja niiden soveltamista kaivannaisjätteiden, kaivannaisjätteiden jätealueiden sekä niiden hallinnasta aiheutuvien haitallisten vaikutusten ehkäisemiseksi sekä vähentämiseksi.

Oppaan voi ladata luettavaksi ympäristöministeriön julkaisuista:

Vedellä täyttynyt vanha avolouhos. Louhoksen ympärillä puita talvisessa huurteessa.
Jormuan vedellä täyttynyt avolouhos Kajaanin kaupungin ja Paltamon kunnan rajalla. Louhoksella oli aktiivista toimintaa 1955-1971. Kuva: Joni Kivipelto.

Erikoistumisen merkitys

Kainuun ELY-keskus on saanut hyvää palautetta erikoistumistehtävänsä hoitamisesta.  Kun kyseessä on erikoisosaamista vaativa toimiala, asiantuntija-avun saaminen osaamisen ja toiminnan kehittämiseen on koettu hyödylliseksi ja tehokkaaksi tavaksi toimia. Myös meidän omat asiantuntijamme ovat omassa työssään hyödyntäneet valtakunnallisia erikoistumistehtäviä, kuten Uudenmaan ELY-keskuksen meluosaamista ja Kaakkois-Suomen ELY-keskuksen asiantuntijuutta kemikaaliasioissa.  

Erikoistumistehtävät tarjoavat myös asiantuntijoille mahdollisuuden syventää omaa osaamistaan sekä työskennellä valtakunnallisessa toimintaympäristössä. Erikoistumistehtävien avulla resursseja voidaan käyttää tehokkaasti ja käytössä on aina paras osaaminen, kun erikoistumistehtävää hoitava henkilö voi kouluttautua ja ylläpitää osaamistaan syvemmin.  

Erikoistumistehtävät tukevat hyvin myös Aluehallintovirastojen ja ELY-keskusten yhteistä strategiaa sekä arvoja: asiakaslähtöisyys, asiantuntijuus ja yhteistyö. Erikoistumistehtävien jakaminen ELY-keskusten kesken on hyvä malli toimivasta viranomaisyhteistyöstä


Sari Myllyojan profiilikuva.
Kirjoittaja Sari Myllyoja toimii Ympäristö- ja luonnonvarat -vastuualueen johtajana Kainuun ELY-keskuksessa.

Patoturvallisuutta Venäjällä

Suomen ja Venäjän patoturvallisuusasioista vastaavia asiantuntijoita kokoontui Moskovassa marraskuun lopulla. Kokouksen koollekutsujana oli Venäjän teknillinen valvontavirasto, joka vastaa patoturvallisuuden lisäksi muun muassa teollisuuslaitosten valvonnasta, rakennusvalvonnasta, hiiliteollisuuden valvonnasta sekä ydinvoimaloiden valvonnasta ja säteilyturvallisuudesta.

Suomesta kokoukseen osallistui edustajia maa- ja metsätalousministeriöstä, Kainuun ELY-keskuksesta sekä yksi edustaja Kaakkois-Suomen ELY-keskuksesta. Tapaaminen oli jatkoa Helsingissä vuosi sitten tammikuussa 2019 pidetylle kokoukselle.

Venäjän ja Suomen patoturvallisuusasiantuntijat ryhmäkuvassa.
Suomen ja Venäjän patoturvallisuusasiantuntijat kokoontuivat Moskovassa marraskuussa 2019.

Vierailun aikana venäläiset kertoivat muun muassa Sayona-Shushenskin voimalaitoksella elokuussa 2009 tapahtuneesta onnettomuudesta sekä onnettomuuden vaikutuksista patoturvallisuuden kehittymiseen. Venäjällä Sayano-Shushenskin voimalaitos on Venäjän suurin voimalaitos, jonka teho on 6 400 MW. Voimalaitoksen pato on 242 metriä korkea ja voimalaitoksessa on 10 turbiinia. Kymmenen vuotta sitten elokuussa tapahtuneessa onnettomuudessa turbiinille vettä tuova putki halkesi ja kolme turbiinia tuhoutui kokonaan. Onnettomuus vaati myös useita kymmeniä kuolonuhreja. Voimalaitoksen korjaustyöt kestivät yli viisi vuotta.

Kyseisen onnettomuuden jälkeen Venäjällä on kiinnitetty paljon huomiota patoturvallisuuteen. Lainsäädännöllisiä ohjeita on tullut enemmän ja todennäköisesti lisää on tulossa. Tämä oli merkittävä syy myös marraskuussa järjestettyyn kokoukseen. Suomessa patoturvallisuuslainsäädäntö uudistettiin 2009. Venäjän teknillinen valvontavirasto on pyrkinyt kehittämään hydraulisten rakenteiden turvallisuutta. Suomalaisten esitykset patojen monitoroinneista ja patojen luokittelusta vahingonvaaran mukaan synnyttivät mielenkiintoisia keskusteluja. Venäjällä patojen peruskorjauksen tarve on melkoisen suuri. Valvontaa varten on kuitenkin rakennettu tietojärjestelmä, joka helpottaa korjaustoimia huomattavasti.

Kokoustamisen välillä pääsimme tutustumaan yhteen venäläiseen voimalaitokseen. Zagorkajan voimalaitos on pumppuvoimalaitos, jolla taataan merkittävä määrä säätövoimaa venäläisten käyttöön. Laitoksen teho on käynnissä olevan laajennuksen jälkeen 2000 MW. Päivisin, jolloin energian tarve on suuri, vesi virtaa alas ja syntyy energiaa. Yöllä, kun energian tarve on pieni, vettä pumpataan takaisin yläaltaaseen, jolloin puolestaan energiaa kuluu. Vastaavanlaisia laitoksia on muuallakin käytössä, mutta ei Suomessa. Laitoksella oli huomattavan tiukka vartiointi, jotta ulkopuoliset eivät pääse alueelle.

Suomen ja Venäjän välinen yhteistyö patoturvallisuusasioissa jatkuu edelleen. Esitysten ohella käydyissä keskusteluissa oli mielenkiintoista huomata, kuinka käytännöt eroavat maiden välillä. Nämä ovat tärkeitä havaintoja kun patoturvallisuuteen liittyviä asioita kehitetään jatkossa edelleen eteenpäin.


Kirjoittajan profiilikuva.

Kirjoittaja Eija Isomäki toimii patoturvallisuuden asiantuntijana Kainuun ELY-keskuksessa.